Ny offentlighedslov styrker åbenheden

Nyt lovforslag styrker på en række områder borgernes indsigt i den offentlige forvaltning og udvider muligheden for demokratisk kontrol. Det gælder blandt andet retten til at få dataudtræk fra myndighedernes databaser samt i visse tilfælde ret til oplysninger om forvaltningens interne faglige vurderinger. Den nye offentlighedslov vil også omfatte Kommunernes Landsforening, Danske Regioner og halvoffentlige organisationer.

Justitsministeren har i dag fremsat lovforslag om en ny offentlighedslov. Loven skal bidrage til, at borgere og medier kan kontrollere den offentlige forvaltning og dermed være med til at støtte og udbygge den almindelige tillid til, at forvaltningen handler lovligt og forsvarligt.

På 26 områder vil den nye offentlighedslov styrke princippet om åbenhed. Der gives mere åbenhed ved blandt andet en ny ret til at få et dataudtræk fra myndighedernes databaser, hvis dette kan ske ved få og enkle kommandoer. Det bliver også bliver lettere at søge om aktindsigt.

En vigtig udvidelse af åbenheden er også retten til i visse tilfælde at få aktindsigt i oplysninger om forvaltningens interne faglige vurderinger af eksempelvis effekten af et lovforslag.

Et yderligere åbenhedselement er forslaget om at udvide loven til også at gælde en række organisationer og virksomheder, der ikke tidligere har været dækket af borgernes og mediernes ret til at få indsigt i organisationens forhold. Det gælder Kommunernes Landsforening, Danske Regioner, ikke børsnoterede selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 procent af ejerandelene samt institutioner, der træffer afgørelser på det offentliges vegne.

Justitsminister Lars Barfoed udtaler:

”Offentlighedsloven varetager en række fundamentale og væsentlige formål i det danske samfund. Loven skal bl.a. understøtte informations- og ytringsfriheden, og det er væsentligt, at en offentlighedslov er i tråd med de gældende samfundsforhold.

Derfor lægger jeg meget vægt på, at det lovforslag, jeg har fremsat, bl.a. tager højde for den øgede brug af informationsteknologi, og at åbenheden på en lang række områder bliver styrket, f.eks. ved at flere organisationer bliver omfattet af loven, så borgere og medier i højere grad kan følge med i, hvad skattekronerne bliver brugt til.”

 

Til baggrund

Baggrunden for lovforslaget

Den gældende offentlighedslov trådte i kraft den 1. januar 1987 (lov nr. 572 af 19. december 1985). Loven afløste den tidligere offentlighedslov fra 1970. Offentlighedsloven er siden ændret enkelte gange.

Den 16. maj 2002 nedsatte regeringen en Offentlighedskommission med den opgave at fremkomme med forslag til en ny samlet offentlighedslov. Formand for kommissionen var Folketingets Ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-Hansen.

Det overordnede sigte med kommissionens arbejde var ifølge dens kommissorium at udbygge offentlighedslovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning og i den forbindelse tilpasse loven til nutidens forhold, herunder i relation til den udvikling, der har fundet sted med hensyn til bl.a. statslige selskaber, udlicitering, digitalisering samt nye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen.

Offentlighedskommissionen afgav i november 2009 betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven (herefter omtalt som betænkningen) til justitsministeren.

Betænkningen indeholder i kapitel 27 et udkast til en ny samlet offentlighedslov, og der var, bortset fra enkelte elementer, enighed i kommissionen om lovudkastet.

 

Lovforslagets indhold

Det fremsatte lovforslag svarer i det væsentlige til det lovudkast, der er indeholdt i kapitel 27 i Offentlighedskommissionens betænkning. Dette er bl.a. udtryk for, at Justitsministeriet – i de få tilfælde, hvor kommissionen har delt sig i et flertal og et mindretal – har tilsluttet sig flertallets forslag.

Der foreslås som noget nyt indsat en bestemmelse, der angiver de formål, som offentlighedsloven navnlig varetager. I tilknytning hertil foreslås, at myndighederne m.v. skal sørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved etablering m.v. af nye it-løsninger (lovforslagets § 1).

For så vidt angår lovens anvendelsesområde videreføres gældende ret, hvorefter loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning (lovforslagets § 2). Samtidig foreslås dog en udvidelse af lovens anvendelsesområde i en række henseender. Det foreslås således, at lovens anvendelsesområde udvides til også at omfatte KL og Danske Regioner (lovforslagets § 3, stk. 1, nr. 3). Endvidere foreslås en udvidelse af lovens anvendelsesområde til som udgangspunkt også at omfatte selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 % af ejerandelene (lovforslagets § 4), samt selskaber, institutioner m.v., i det omfang de træffer afgørelse på vegne af staten, en region eller en kommune (lovforslagets § 5, stk. 1).

Endvidere foreslås der en pligt for forvaltningsmyndighederne til at sikre sig, at virksomheder, der får overladt opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige, løbende giver myndigheden oplysninger om udførelsen af opgaverne (lovforslagets § 6).

Det foreslås, at der sker en lovfæstelse af gældende ret, hvorefter offentlighedsloven finder anvendelse på særlige organer (selvejende institutioner, foreninger, fonde m.v.), der er oprettet ved lov eller i henhold til lov, samt sådanne organer oprettet på privat initiativ, som udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter, og som er undergivet offentlig regulering, kontrol og tilsyn (lovforslagets § 3, stk. 1). Endvidere foreslås der en videreførelse af den gældende bestemmelse, hvorefter visse energiforsyningsvirksomheder er omfattet af offentlighedsloven (lovforslagets § 3, stk. 2).

Gældende ret, hvorefter enhver som udgangspunkt har ret til aktindsigt i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, foreslås videreført (lovforslagets § 7).

Det forslås at ophæve det såkaldte subjektive identifikationskrav og erstatte det med et krav om, at temaet for aktindsigtsanmodningen skal angives af den, som fremsætter anmodningen. I tilknytning hertil foreslås der indført en adgang for en myndighed til at undlade at behandle en anmodning om aktindsigt – selvom det nye identifikationskrav er opfyldt – hvis det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovforslagets § 9).

Det foreslås videreført, at retten til aktindsigt (som hovedregel) ikke omfatter databaser, herunder registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling (lovforslagets § 10).

I tilknytning hertil foreslås som noget nyt indført en ret til at få foretaget en sammenstilling af oplysninger i myndighedernes databaser (dataudtræk) (lovforslagets § 11) samt en ret til at få indsigt i den databeskrivelse, der knytter sig til en database (lovforslagets § 12).

Herudover foreslås en videreførelse af den gældende bestemmelse om notatpligt samt en lovfæstelse i forhold til afgørelsessager af den ulovbestemte forvaltningsretlige grundsætning om notatpligt vedrørende ekspeditioner af væsentlig betydning (lovforslagets § 13).

Endvidere foreslås der dels indført en pligt for myndighederne til af egen drift at overveje meroffentlighed, dels en udvidelse af meroffentlighedsprincippet til også at omfatte sager undtaget fra aktindsigt (lovforslagets § 14).

Der foreslås også indført regler i offentlighedsloven, der regulerer myndighedernes pligt til at foretage journalisering (lovforslagets § 15).

Desuden foreslås der etableret et forsøg med en postlisteordning (lovfor-slagets § 16), en pligt for visse myndigheder til på myndighedens hjemmeside på internettet løbende at give information om vedkommende myndigheds virksomhed (lovforslagets § 17) samt etableret en såkaldt offentlighedsportal (lovforslagets § 18).

En lang række af de bestemmelser i den gældende offentlighedslov, der undtager visse sagstyper, visse dokumenttyper og visse oplysningstyper, foreslås videreført, jf. nærmere herom lovforslagets §§ 23-35. Bestemmelserne foreslås dog på visse punkter indskrænket (hvorved adgangen til aktindsigt udvides) eller udvidet (hvorved retten til aktindsigt begrænses).

Som nævnt foreslås der indført en udvidelse af adgangen til aktindsigt i en række henseender.

Således foreslås der indført en ret til aktindsigt i et bødeforelæg, der er vedtaget af en juridisk person (lovforslagets § 19), samt indsigt i den øverste ledelseskontrakt (herunder f.eks. direktørkontrakter) for så vidt angår oplysninger om de overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed (lovforslagets § 21). Der foreslås også indført en bemyndigelsesbestemmelse om aktindsigt i visse kommunale og regionale interne arbejdsdokumenter (lovforslagets § 23).

Endvidere foreslås der indført en ret til indsigt i såkaldte praksisoversigter (lovforslagets § 26) samt en ret til indsigt i (ekstrahering af) oplysninger om interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår i et fremsat lovforslag m.v., (lovforslagets § 29). I tilknytning hertil foreslås dog indført en adgang til at afslå at foretage ekstrahering af oplysninger fra bl.a. interne dokumenter, i det omfang det vil indebære et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovforslagets §§ 28-29).

Der foreslås imidlertid også indført visse begrænsninger i retten til aktindsigt.

Således foreslås der indført en undtagelse af alle sager om førelse af en kalender fra retten til aktindsigt (lovforslagets § 22) samt undtagelse af interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem myndigheder i forbindelse med ministerbetjening (lovforslagets § 24). Endvidere foreslås der indført en adgang til at undtage dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovforslagets § 27).

I forbindelse med, at lovens anvendelsesområde foreslås udvidet til også at omfatte KL og Danske Regioner, foreslås det at undtage interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem KL, Danske Regioner, kommunerne og regionerne i forbindelse med bl.a. økonomiske eller politiske forhandlinger med staten (lovforslagets § 25).

Endelig foreslås der en række ændringer af offentlighedslovens regler om kompetence, klageadgang og sagsbehandling m.v.

Der foreslås således indført en sagsbehandlingsfrist på syv arbejdsdage for den myndighed, der modtager en anmodning om aktindsigt m.v. (lovforslagets § 36), ligesom der foreslås indført en sagsbehandlingsfrist på 20 arbejdsdage for vedkommende klageinstans (lovforslagets § 37). Begge frister kan dog efter omstændighederne fraviges.

Der foreslås også indført en ret til at påklage en aktindsigtsafgørelse m.v. direkte til den øverste klageinstans (lovforslagets 37) samt en ret til særskilt at påklage sagsbehandlingstiden (lovforslagets § 39). Herudover foreslås der indført en klagevejledningspligt til tilsynsmyndigheden i forhold til kommunale og regionale aktindsigtsafgørelser m.v. (lovforslagets § 38).

Endelig foreslås der indført en adgang for den aktindsigtssøgende m.v. til som udgangspunkt selv at bestemme, hvordan aktindsigten skal gennemføres (lovforslagets § 40).

 

Lovforslagets udbygning og begrænsning af den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed

Følgende 26 elementer i lovforslaget kan ud fra en generel betragtning siges at udbygge den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning:

  • Angivelse af, hvilke formål offentlighedsordningen navnlig varetager (lovforslagets § 1, stk. 1).
  • Fremhævelse af, at myndighederne m.v. skal sørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved etablering m.v. af nye it-løsninger (lovforslagets § 1, stk. 2).
  • Udvidelse af lovens anvendelsesområde til også at omfatte KL og Danske Regioner (lovforslagets § 3, stk. 1, nr. 3).
  • Udvidelse af lovens anvendelsesområde til at omfatte selskaber, institutioner m.v., i det omfang de træffer afgørelse på statens, en regions eller en kommunes vegne (lovforslagets § 5, stk. 1).
  • Udvidelse af lovens anvendelsesområde til at gælde for ikke børsnoterede selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 % af ejerandelene (lovforslagets § 4).
  • Pligt til at sikre, at virksomheder, der får overladt opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige, løbende giver vedkommende myndighed oplysninger om udførelsen af opgaverne (lovforslagets § 6).
  • Ophævelse af det subjektive identifikationskrav, der erstattes med et krav om angivelse af temaet for aktindsigtsanmodningen, dog således at en myndighed kan undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, i det omfang det vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovforslagets § 9).
  • Ret til at få foretaget en sammenstilling af oplysninger ved brug af få og enkle kommandoer i myndighedernes databaser (dataudtræk) (lovforslagets § 11).
  • Ret til at få indsigt i den databeskrivelse, der knytter sig til en database (lovforslagets § 12).
  • Pligt for myndighederne til af egen drift at overveje meroffentlighed (lovforslagets § 14, stk. 1).
  • Udvidelse af meroffentlighedsprincippet til også at omfatte sager undtaget fra aktindsigt (lovforslagets § 14, stk. 2).
  • Lovregulering af myndighedernes pligt til at foretage journalisering (lovforslagets § 15).
  • Etablering af et forsøg med en postlisteordning (lovforslagets § 16).
  • Pligt for myndighederne til løbende at give information om deres virksomhed (lovforslagets § 17).
  • Etablering af en såkaldt offentlighedsportal (lovforslagets § 18).
  • Aktindsigt i bødeforelæg, der er vedtaget af en juridisk person (lovforslagets § 19, stk. 2).
  • Ret til indsigt i den øverste ledelseskontrakt for så vidt angår oplysninger om de overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed (lovforslagets § 21, stk. 4).
  • Bemyndigelsesbestemmelse om aktindsigt i visse kommunale og regionale interne arbejdsdokumenter (lovforslagets § 23, stk. 3).
  • Ret til indsigt i såkaldte praksisoversigter (lovforslagets § 26, nr. 5).
  • Ret til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår i en sag om et fremsat lovforslag m.v. (lovforslagets 29, stk. 1, 1. pkt.), dog bortset fra de tilfælde, hvor den pågældende interne faglige vurdering findes i dokumenter, der er udarbejdet til brug for (den direkte) ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet i KL og Danske Regioner (lovforslagets § 29, stk. 1, 2. pkt.).
  • Adgang for den aktindsigtssøgende til som udgangspunkt selv at bestemme, hvordan aktindsigten skal gennemføres (lovforslagets § 40).
  • Indførelse af en sagsbehandlingsfrist på syv arbejdsdage, som efter omstændighederne kan fraviges, for den myndighed, der modtager en anmodning om aktindsigt m.v., men (lovforslagets § 36, stk. 2).
  • Ret til at påklage en aktindsigtsafgørelse m.v. direkte til den øverste klageinstans (lovforslagets 37, stk. 1).
  • Indførelse af en sagsbehandlingsfrist på 20 arbejdsdage, som efter omstændighederne kan fraviges, for vedkommende klageinstans, (lovforslagets § 37, stk. 3).
  • Klagevejledningspligt til tilsynsmyndigheden i forhold til kommunale og regionale aktindsigtsafgørelser m.v. (lovforslagets § 38).
  • Ret til særskilt at påklage sagsbehandlingstiden (lovforslagets § 39).

Følgende fem elementer i lovforslaget kan ud fra en generel betragtning siges at begrænse den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning:        

  • Undtagelse af alle sager om førelse af en kalender fra retten til aktindsigt (lovforslagets § 22).
  • Undtagelse af interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem myndigheder i forbindelse med ministerbetjening (lovforslagets § 24), dog bortset fra interne dokumenter og oplysninger, der udveksles i konkrete afgørelsessager, sager om indgåelse af kontraktforhold, eller i forbindelse med et ministeriums udførelse af kontrol- eller tilsynsopgaver.
  • I forbindelse med at lovens anvendelsesområde foreslås udvidet til også at omfatte KL og Danske Regioner, undtages interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem KL, Danske Regioner, kommunerne og regionerne i forbindelse med bl.a. økonomiske eller politiske forhandlinger med staten (lovforslagets § 25).
  • Undtagelse af dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovforslagets § 27, nr. 2).
  • Adgang til at nægte at foretage såkaldt ekstrahering af oplysninger fra bl.a. interne dokumenter, i det omfang det vil indebære et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovforslagets § 28, stk. 2, nr. 1).

Du kan finde lovforslaget her.

Kontakt

Lovråd Jens-Christian Bülow, telefon 7226 8702.

Kontorchef Mohammed Ahsan, telefon 7226 8750.

Presserådgiver Emil Melchior, telefon 4037 6737.